因为上述两个方案都有一个共同弊端，就是把审判机关、检察机关、监察机关放在地方机关之后，非常别扭。

在他看来，宪法是（law of constitution）是法律本体，也是法院实施所承认及施行的规则。[4] [德]卡尔.恩吉施:《法律思维导论》，郑永流译，法律出版社2004，第127页。

这三方面虽有区别，其共同特点在于究竟将宪法视为审查性规范还是事实性规范。[5] [美]德沃金：《法律的帝国》，李常青、徐宗英译，法律出版社1996，第361页。[26] 参见翟小波：《论我国宪法的实施制度》，中国法制出版社2009，第3页。[2]以细则为例，细则也称实施细则，是有关机关或部门为使下级机关或人员更好地贯彻执行某一法令、条例和规定，结合实际情况，对其所做的详细的、具体的解释和补充，具有规范性、补充性和辅助性和强操作性特点，目的是为了补充法律、法规、规章条文原则性强而操作性弱的不足，以利于贯彻执行。虽然偶有学者注意到司法至上的宪法实施缺乏民主正当性，有悖于我国的民主制度，亦有学者依据宪法原理提出了立法实施的重要性，但在总体上，这些成果并未受到应有关注和深切讨论。

解释的本质是界定宪法含义，只有忠实地解释宪法，宪法的承诺才能被实现。麻烦的是，一方面，如果国会有权界定自由，国会是否有权撤销权利？二方面，如果国会有权宣布权利，国会是否有权创设救济？三方面，如果国会有权实施宪法，国会能否裁决争议？对于最后一个问题，答案是否定的。美国是最早建立合宪性审查制度的国家，对世界各国影响较大，对我国也是如此

合宪性审查的权力专属于全国人大及其常委会，是没有疑问的。长期以来，现实情况是，虽然宪法规定全国人大及其常委会有监督宪法实施的职权，县级以上各级地方人大有保证宪法在本地区实施的职权，但没有可具体操作的合宪性审查体制。其特点是普通法院在审理普通案件的过程中，附带对正在审理案件所适用法律法规的合宪性进行审查并做出裁判。此制度和普通法院审查制最大区别是违宪审查由专门机关进行，全国只有一个或若干个（联邦制下）专门的机关行使违宪审查权。

通常违宪审查对象不仅包括法律或法规，还有国际条约和协定，国家机关行政行为有时也会受到审查。依据《立法法》，国务院、中央军事委员会、最高法院、最高检察院和省级人大常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。

宪法实施离不开宪法监督，而宪法监督的核心内容是合宪性审查，所以推进合宪性审查工作为核心的主张及其落实，对当前法治中国建设，极其必要。这也没有多大关系，只要走出关键的一小步，将来在适当的时机迈出更大的步伐才能更稳健。三、要有合宪性审查程序法或宪法监督程序法 从我国宪法保障制度的法律规范体系看，实体性内容多，程序性规范少，这也造成很多实践操作层面的困难，并常导致实体性的规定形同具文。就我国现有的宪法监督制度资源看，我国已形成以现行宪法确定的人民代表大会制度为中心，以《宪法》、《立法法》和有关的组织法等法律文件为主要内容的法律规范体系，不足之处只在于宪法保障的作用发挥得不充分。

我国宪法规定的全国人大及其常委会有权监督宪法实施，全国人大常委会有权解释宪法也属此制度。中共十九大报告为深化依法治国实践，提出加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威的主张。（3）要有完善的程序性规范。尤其考虑到法工委的法规备案审查室多年所积累的经验，此方案在短期内更具现实性。

从世界各国建立宪法实施保障制度的经验看，并不存在适用于所有国家的主流模式，各国宜根据自身国情和宪制情况，尽全力开发自己的制度资源。（作者童之伟为华东政法大学法治中国建设研究中心教授、孙平为华东政法大学法治中国建设研究中心副研究员） （本文首刊于2017年11月13日出版的《财经》杂志） 进入 童之伟 的专栏 进入专题： 合宪性审查 法治中国 。

但局限性也很明显，它对位阶在法律之下的法规的审查比较有效，对法律的合宪性审查只能具有建议或咨询的性质。德国宪法法院模式又称凯尔森模式，是指在联邦和各州分别设立专门的宪法法院，在各自管辖范围内集中行使违宪审查权和处理国家不同机关间的权限争议，对有关法规进行具体或抽象的合宪性审查。

二、尽快设立专门的合宪性审查机构 从1982年宪法起草至今，我国宪法学者已提出多种宪法监督专门机构的设立方案，总的看，只要是遵循现有宪制框架和人民大表大会制度的方案，无外乎大步走和小步走两种意见。就目前情况而言，学界普遍看法是，先走一小步，即在全国人大之下增设一个专门委员会。总之，在现有的宪制框架内，切实推进合宪性审查工作的可推动建设空间很大。但由于历史原因，有的并没有发挥应有作用，有的还没开展审查工作便走向了终结。同样，依据《宪法》，地方各级人大及其常委会也具有保证宪法在本行政区域内遵守和执行的职权，因此对于那些与宪法冲突的不恰当、不适当的各类规范性文件，地方各级人大及其常委会也有责任加以审查，并依法作出改变或撤销的处理决定。除全国人大及其常委会，国务院、地方各级人大和人大常委会也都负有一定的宪法保障责任。

其中，小步走的设想是在全国人大常委会下设立协助监督宪法实施和宪法解释的工作委员会或在全国人大现有的各专门委员会之外增设名为宪法委员会或宪法监督委员会的专门委员会。就目前看，是制定单行的合宪性审查法，还是通过修改有关法律来设置程序规定，需综合各方面的情况进行考虑。

三是以社会主义国家为代表采用较多的国民代表机关审查制。二是欧陆国家采用较多的专门机关审查制。

十九大为什么在上述举措的基础上进一步提出推进合宪性工作？其意义何在？其制度和历史背景如何？又该如何推进这一重要的宪法制度？ 推进合宪性审查符合世界法治潮流 当今世界，各法治国家基本都建立了行之有效的合宪性审查制度，而且合宪性审查制度在法治体系中通常居于非常重要的地位。《宪法》第67条规定全国人大常委会解释宪法，监督宪法的实施，其监督的对象主要是国务院制定的行政法规和省级国家权力机关制定的地方性法规和决议等。

依据《宪法》，国务院根据宪法规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，同时有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，这其中就包括不符合宪法的各类规范性文件。法国宪法委员会模式特点是只在中央建立唯一的宪法委员会负责全国合宪性审查工作。为此也应当在相关立法中完善宪法解释的程序性规定。按《立法法》规定,除以上国家机关外，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

依据《宪法》和《立法法》，全国人大有权改变或撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定，有权撤销全国人大常务委员会批准的违背宪法的自治条例和单行条例。比如十几年前我国一些学者提出的宪法司法化便是受到美国司法审查模式的影响,虽然它并不适合我国的情况。

为此可能要重点做好几方面的工作： 一、厘清人大制度下现有合宪性审查制度具有的制度空间和层次 全国人民代表大会拥有最高层次的宪法监督职权。在专门机关审查制中，又有两种代表性模式，即德国的宪法法院模式和法国的宪法委员会模式。

此制度的安排无需大动干戈，也不涉及到修改宪法。这方面可以借鉴其他国家的经验。

所以，理论上它们都是中国现行根本政治制度可以接受的模式。宪法解释与合宪性审查密不可分，甚至宪法解释往往是合宪性审查的一种形式。我国的宪制架构集中表现为人民代表大会制，它是我国的根本政治制度。（4）需要激活宪法解释。

近年，全国人大常委会制定的法律越来越多，越来越重要，有些疑似超越宪定的非基本法律权限范围，有些引发合宪性争议，这也彰显全国人大对其常委会实施宪法监督的现实必要性。按宪法，全国人大是最高国家权力机关，任何宪法监督机关或机构，都不能与全国人大平行，更不能凌驾于全国人大之上，只能在全国人大之下，由全国人大产生，对它负责并受它监督。

美国是最早建立合宪性审查制度的国家，对世界各国影响较大，对我国也是如此。这是宪法实施情况不理想、宪法权威不彰的一个重要原因。

对此，制定《监督宪法实施法》是最终的解决方法。在此前提下，《宪法》第62条规定全国人大监督宪法的实施，即表明全国人大是最高层的宪法监督机关，其主要监督对象是全国人大常委会制定的法律、决议和决定等。